Et trosfellesskap: Noen refleksjoner om et par Europeere

Av: Håkon Andreas Ikonomou

Den tapende part i en politisk strid får sjelden den samme plassen i historiebøkene som den seirende. Så er også tilfelle med de som kjempet aktivt for et norsk medlemskap i EF på 1960-tallet. Kampen endte, som kjent, med et rungende ’nei’ fra folket i 1972. Den folkelige motstanden har blitt beskrevet og analysert over mange hyllemeter, men hvor ble det av ja-menneskene? Hvor ble det av den organiserte ja-kampen? Ja-siden blir ofte beskrevet som den politiske og økonomiske elite, de med alle ressursene. Samtidig blir de beskrevet som ’tannløse’, uten fornemmelse for hva folket ville og dårlig organisert.[2] De tapte jo tross alt.

En av de få publikasjoner som handler om ja-siden er utgivelsen De utro tjenere. Her blir det hevdet at embetsverket var ”en ressurs på den gale siden i striden og bidro samtidig til å undergrave viktige tradisjoner i demokratisk saksbehandling”.[3] Boka er tankevekkende, men også ensidig og polemisk. Hvorfor engasjerte deler av embetsverket seg på ja-siden? Og hvordan? Denne artikkelen tar utgangspunkt i en brevveksling mellom ambassadør Arne Skaug, og styremedlem i Europa-bevegelsen, Haakon Lie. Satt i kontekst, gir den god anledning til å trekke frem noen momenter som belyser hvorfor og hvordan embetsverket engasjerte seg på ja-siden.

Plutselig uten en plan

Da den kalde krigen sementerte seg, mot slutten av 1940-tallet, oppgav Norge sin ’brobygger’-politikk og valgte å knytte seg opp mot det fremvoksende transatlantiske samarbeidet. Særlig var NATO og OEEC[4] viktig for å styrke henholdsvis de sikkerhetspolitiske og de økonomiske båndene i vesten – og da spesielt mellom et Vest- Europa nede for telling og storebror USA. Men samarbeidet ”avslørte dyptgående skillelinjer mellom kontinentalstatene på den ene siden og Storbritannia, Skandinavia og de nøytrale vesteuropeiske statene på den andre.”[5] Det økonomiske og politiske samarbeidet som tok form mellom Vest-Tyskland, Frankrike, Italia og Benelux-landene gjennom 1950-tallet gikk på tvers av flere grunnteser i norsk utenrikspolitikk: Begrenset frihandel, mellomstatlig samarbeid på konkrete saksområder og et atlantisk utsyn. Ved inngangen til 1960-tallet var Vest-Europa delt i to markedsgrupperinger: European Economic Community (EEC), et vidtgående økonomisk samarbeid med politiske aspirasjoner og overnasjonale institusjoner, mellom De seks nevnte kontinentalmakter; og European Free Trade Association (EFTA), et mellomstatlig, begrenset industrielt frihandelsområde mellom Storbritannia, Norge, Sverige, Danmark, Østerrike, Sveits og Portugal.

Norges utenriksøkonomiske strategi og forhold til kontinental-Europa endret seg drastisk da britene for første gang søkte om medlemskapsforhandlinger med Fellesskapet, sommeren 1961. Norges foretrukne løsninger på ’markedsproblemet’ var enten et stort frihandelsområde som omfattet alle OECD-landene, eller en tilnærming mellom EFTA og EEC.  Begge alternativene falt bort med den britiske søknaden, og var heller ikke ønsket av De seks eller USA. Man kan med grunn hevde at Norge stod uten noen klar strategi og uten et definert forhold til kontinentet i 1961.[6] Dette markerte startskuddet for en 12 år lang politisk kamp om hva Norges forhold til Vest-Europa skulle være. Gjennom hele 1960-tallet var Norge en av fire søkerland som forhandlet om medlemskap i Det Europeiske Fellesskap (EF). I 1973 ble Storbritannia, Danmark og Irland medlemmer – Norge valgte å stå utenfor, etter en folkeavstemming i september 1972.

Europeere i Utenriksdepartementet

Den britiske søknaden om forhandlinger med De seks i 1961 førte i første omgang til handlingsvegring på toppen: Regjering, Storting og befolkning var delt i spørsmålet, og få var godt informert om saken. Det tok lang tid før Arbeiderpartiet og Gerhardsen-regjeringen, etter hardt press fra utenriksminister Halvard Lange, handelsminister Skaug og partisekretær Haakon Lie, samlet seg om medlemskapsalternativet. I UD var man fullt klar over at situasjonen og de eventuelle forhandlingene ville være unike i sin størrelsesorden og i sin effekt.[7] Her måtte med andre ord ny politikk utformes.[8] Gjennom det tidlige arbeidet med Fellesmarkedssaken ble en liten krets av diplomater og embetsmenn i UD faglig overbevist om at Norge var best tjent med et medlemskap. De utviklet en spesifikk og egen forståelse av hva den Europapolitikken ville være for Norge. Samtidig ble de, som fageksperter, leverandører av argumenter og politiske løsninger til de politikerne som etterhvert ønsket norsk medlemskap. I fraværet av klare beslutninger fra politisk hold, og gjennom utformingen av den norske responsen, ble disse Europeerne personlig stemt for ideen om norsk medlemskap i Fellesmarkedet. Dette var ikke en idé som ble implementert fra oven, men politikk som i stor grad sprang ut fra dem selv.[9] En liten og homogen gruppe eksperter, som hadde et felles verdisett begynte tidlig på 1960-tallet å tro på, og jobbe for, et norsk medlemskap i Fellesskapet: De ble med andre ord et slags trosfellesskap.[10]

Europeerne i UD hadde hovedansvaret for forhandlingene mellom Norge og Fellesskapet. Gjennom forhandlingene ble de stående i en vanskelig mellomstilling der norske ønskemål og krav til spesielle ordninger skulle forenes med Fellesmarkedets fastlagte politikk. Men Europeerne ble også gitt den vanskelige, og noe vagere, oppgaven å overbevise de seks om nødvendigheten av et norsk medlemskap, og Norge om nytten av De seks. De var fullt klar over at et norsk medlemskap i en ’kontinental’ og overnasjonal klubb ikke hadde noen naturlig klangbunn i den norske politiske diskursen.[11] UDs taktikk for å bygge forståelse mellom Norge og Fellesskapet var å arrangere turer og å spre informasjon. Dette arbeidet ble organisert i et stadig tettere samarbeid mellom UD og Europa-bevegelsen i Norge.

Da det hele skulle ende med en folkeavstemming ble Europeerne dratt inn i en emosjonell kamp om verdier og identiteter. Bratteli-regjeringen, som sluttførte forhandlingene i januar 1972, hadde få måneder på å overbevise en stadig mer EF-kritisk befolkning i et hard debattklima om å stemme ’ja’, og kastet til sist embetsverket inn som informasjonspersonell. Det endte med nederlag.

Nordisk skyggeboksing

Nordiske samarbeidsprosjekter har ofte vært reaksjoner på større europeiske eller transatlantiske samarbeidsplaner. Også Nordøks tilblivelse ble bestemt av ytre impulser. Da den franske President General Charles de Gaulle nedla sitt andre veto mot britisk inntreden i EF i 1967, og dermed blokkerte veien for dansk og norsk inntreden, fant de nordiske landene sammen igjen. Nordøk var et ambisiøst prosjekt, lansert av Danmarks statsminister, Hilmar Baunsgaard, tidlig i 1968. Danskene ønsket seg en nordisk tollunion som imiterte EFs institusjonelle arkitektur, for å lette et medlemskap så fort EF ’åpnet sin favn’, og for å bøte på markedssplitten i mellomtiden. Forhandlinger med fellesmarkedet var alltid danskenes første prioritet, og Norges offisielle linje, men skulle vise seg uforenelig med Finlands forhold til Sovjet.[12]

Den norske Nordøk-debatten bar preg av å være en slags skyggeboksing om EF, med tre hovedsyn som delte den sittende Borten-regjeringen[13] og Stortinget forøvrig: Senterpartiet og enkelte grupper i sentrum og til venstre satte ’Norden først’. Historiker Harald Berntsen beskriver Nordøk som “en gave fra himmelen” for statsminister Per Borten (SP). Med Finlands tilknytning til Sovjet-samveldet og Sveriges nøytralitetslinje ville et slikt samarbeid trolig sette en stopper for fullt norsk EF-medlemskap.[14] Høyre, samt deler av Arbeiderpartiet og Venstre, satte ’Europa først’. Nordøk var for dem et farlig steg i retning av nøytralitet, og samarbeidet ville, fryktet de, bli dominert av dansk landbruk og svensk industri. Farligst var det at Nordøk kunne vanskeliggjøre en senere inntreden i EF. Europeerne blant UDs diplomater og embetsmenn delte dette synet. Arild Holland, en av embetsmennene i UD som jobbet tettest på EF-saken, konstaterte a priori at en “nordisk ordning vil gjøre fremtidige forhandlinger med CEE mer kompliserte idet problemene stiller seg forskjellig for de enkelte land (…) et nordisk samarbeid vil således bare svekke Norges forhandlingsposisjon vis-à-vis CEE i stedet for å styrke den.”[15]

Det var dog et politisk tabu å være imot nordisk samarbeid. Norden, som idé, hadde fått en nærmest mytisk status, og var et effektivt våpen for motstanderne av EF-medlemskap. For tilhengerne var det dermed viktig å ikke gjøre EF-spørsmålet til et valg mellom Norden og Kontinentet.[16] Den tredje veien, ’Norden i Europa’ – som lenge var Arbeiderpartiets løsning på problemet – hadde ikke særlig konkret innhold, men ble etterhvert en bevisst og nødvendig retorisk innpakning for å gjøre medlemskap mer spiselig for skeptikerne.

Etter de Gaulles avgang, våren 1969, og Haag-toppmøtet mellom De seks, desember samme år, åpnet Fellesskapet døren påny. Uenighetene innad i Bortens koalisjonsregjering om EF-saken ble stadig tydeligere utover høsten 1969 og nyåret 1970.[17] I april 1970 led Nordøk sitt endelige nederlag, etter at finnene sa et definitivt nei. En sliten Borten-regjering gikk i vaklende marsj mot Brussel.

En brevveksling mellom Haakon Lie og Arne Skaug

Slik var situasjon da Haakon Lie, april 1970, skrev til ambassadør til København, Arne Skaug. Lie hadde nylig gått av som partisekretær i Arbeiderpartiet. Han skrev nå på vegne av Europa-bevegelsen:

Halvard Lange har bedt meg om å være med og legge opp et materiale til bruk i den debatten om norsk medlemskap i EEC som vi snart skal oppleve her oppe på berget. De ulike komitéene mot medlemskap er allerede dannet…[18]

Lie var bekymret over nei-bevegelsenes uforbeholdne støtte til Nordøk som et alternativ til medlemskap, og skrev for å høre om Skaug kunne forfatte et manuskript. Europa-bevegelsen planla utgivelse av en skriftserie på 15-20 brosjyrer, som skulle ta for seg de ulike sidene av EF-samarbeidet, og som skulle spres i størst mulig opplag. Arne Skaug sin oppgave skulle være å argumentere for hvorfor Nordøk ikke var et alternativ til medlemskap, samtidig som at et nordisk samarbeid fint kunne fortsette etter et eventuelt norsk medlemskap i fellesmarkedet. Haakon Lie fortsatte, “Norden bør kunne yte et vesentlig bidrag i EEC a) for en demokratisering av Fellesskapet b) for et arbeid som tar sikte på kontroll med de internasjonale konsernene, en ny fordelings og sosialpolitikk, en europeisk miljøpolitikk, og en koordinering av forskningsmessige og teknologiske ressurser.”[19] Det var en sosialdemokratisk drøm.

Han kontaktet ambassadør Skaug både fordi han var en gammel venn av partiet og fordi han var ansett som en ekspert innen feltet. Men viktigst av alt var det kanskje at Arne Skaug hadde de rette holdningene – at han var en uttalt medlemskapsforkjemper, en europeer. Haakon Lie avsluttet brevet med en appell til Skaugs samvittighet: ”Så ta deg tid til å gjøre denne jobben, Arne. Den er viktig.”[20] Ambassadør Skaug sa seg villig til å skrive teksten.

I juni rapportere Skaug hjem fra København til sitt utenriksdepartement: Danskene undret seg over den nordiske viljen i Norge for tiden, som de oppfattet som merkelig fordi det i så fall dreide seg om et Norden uten Danmark. Danskene var bekymret for ”at Norge vil kunne komme til å skille lag med Danmark i denne sak.”[21] Slik parafrasering er ofte en effektiv måte for diplomater å innrapportere sine bekymringer når det gjelder en sak. Skaug skrev rundt samme tid til Lie, og ikke helt uten forakt, at ”agitasjon for Nordøk som et alternativ til EEC-tilslutning er et eiendommelig særnorsk fenomen”.[22]

Etter å ha konferert med utenriksminister Svenn Stray (Høyre) – som på samme tid var nestleder i Europa-bevegelsen – gjenopptok Arne Skaug kontakten med Haakon Lie i oktober: “Jeg har snakket litt med Stray og han er inneforstått [sic] med at jeg arbeider med saken. Det ser imidlertid ut til å være ganske klart at jeg må opptre helt anonymt, og vi må derfor finne fram til en annen som kan stå som forfatter til det jeg eventuelt skriver.”[23] Haakon Lie var åpenbart klar over hvor delikat situasjonen var: ”Jeg er oppriktig glad for at du vil ta deg tid til å skrive. Det skal ikke være vanskelig å finne et godt forfatternavn. Så den tingen skal du ihvertfall [sic] ikke bekymre deg over.”[24]

De normative gråsoner

Brevvekslingen er et slående eksempel på hvordan en høytstående diplomat blir politisk involvert på eget saksfelt. Om embetsmannsnormer er synspunktene mange og gråsonene vide. Terje Johannessen, en av UDs embetsmenn som jobbet med EF-saken, uttalte seg om normene på følgende vis:

[Embetsmannens] første oppgave er å sørge for at regjeringens politikk blir implementert. Og på det grunnlaget så er det nesten ikke noe unntak, du skal implementere. Det ligger i parlamentarismens, og arbeidsdelingens, system. Men samtidig så må det være like klart at hvis du oppfatter at det som regjeringen legger opp til er åpenbart, skal vi si, stridende mot landets interesser, så må du kunne si ifra – uten at det får personlige konsekvenser, lønnsmessig eller forflytningsmessig.[25]

Man skal altså være like lojal ovenfor sin regjering, som man skal være faglig uavhengig – disse lojalitetene kan ofte være motstridende.

Når det gjelder offentlig engasjement i en politisk sak, blir det enda vanskeligere. I debatten om embetsverkets engasjement i EF-saken, både før og etter folkeavstemmingen, var meningene delte. Trygve Bratteli – på tidspunktet han uttalte seg Arbeiderpartiets parlamentariske leder, og senere statsminister – hevdet ”at en høy embetsmann ikke på sitt embetsområde bør opptre offentlig mot Regjeringens politikk.” Bratteli satte dermed lojalitet først. Knut Getz Wold[26], selv en erfaren embetsmann, nyanserte uttalelsen og ønsket “[s]tor varsomhet med hensyn til å gi offentlig uttrykk for eget syn på de sakene en selv direkte behandler.” Getz Wold skiller mellom egne syn og opplysning. Slik så Utenriksminister Halvard Lange det også, så sant embetsmannen var enig med regjeringen: ”Embetsmennene må ha adgang til å delta i opplysningsarbeidet omkring utenrikspolitiske spørsmål, når regjeringen har tatt sitt standpunkt og de selv personlig er enige i det standpunktet.”[27] Skillet mellom å opplyse om faktiske forhold, og opptre med egne meninger er hårete, og som Terje Johannesen påpeker: ”det er klart at den enkelte folkeopplyser har jo også et politisk skjønn.”[28] I spenningsfeltet mellom politisk lojalitet og partipolitisk nøytralitet, mellom å tjene regjeringen og hegne om sin faglige uavhengighet, og mellom måtehold i det offentlige rom og enhvers borgerrett til å være politisk aktiv – der er embetsmannens rolle. Denne rollen er uklar fordi den ivaretar kryssende interesser, og slik at embetsverket kan opptre fleksibelt og ut i fra skjønn i enkeltsaker.[29]

Ambassadør Skaug, Utenriksminister Stray og Haakon Lie var klar over at man opererte i de normative gråsonene. Skaug skrev om noe som falt inn under hans eget saksfelt, og manuskriptet lå nok nærmere eget syn enn opplysning. I tillegg var det delte meninger om hva regjeringens standpunkt burde være, og taktisk lite klokt om noen fra UD gikk ut og argumenterte mot Nordøk – derfor ble de enige om å be om anonymitet.

Den uformelle arena

Brevvekslingen viser også at båndene mellom Utenriksdepartementet og Europa-bevegelsen i Norge var tette. Dette går klart frem da Skaug diskuterte utarbeidelsen av den delen som omhandlet Haakon Lies ’sosialdemokratiske drøm’:

Dette avsnitt vil være viktig. Jeg har ikke sett den Stortingsmelding som nå er lagt frem, men går ut fra at det må være en hel del stoff om disse spørsmål der. Ellers burde vel Holland eller Ølberg i UD, eventuelt Per Kleppe, kunne skrive om dette. Kanskje Jens Boyesen og jeg isammen [sic] kan produsere et eller annet om den påvirkning små lands representanter kan utrette i internasjonale organisasjoner ut fra de erfaringene vi har.[30]

Europa-bevegelsen sin informasjonskampanje om ’Norden og EF’ skulle, ifølge Skaug, involvere intet mindre en fire sentralt plasserte embetsmenn fra UD. Det var i grunn ikke så merkelig at de benyttet seg av UDs kompetanse. Europa-bevegelsen hadde, i 1970, tidligere utenriksminister Halvard Lange som formann (frem til mai 1970), sittende utenriksminister Svenn Stray som nestformann og senere formann, og en kommende utenriksminister og daværende embetsmann i UD og stortingsrepresentant, Knut Frydenlund, som styremedlem. Ekspedisjonssjef i UDs presse og kulturavdeling, Tim Greve, og ekspedisjonssjef i UDs handelspolitiske avdeling, Asbjørn Skarstein, satt også som styremedlemmer. Sammensetningen i Europa-bevegelsen reflekterer også den alliansen som oppstod mellom Høyre og Arbeiderpartiet rundt EF-saken. ”Svenn Stray og Haakon Lie var rykende uenige om det meste i fordelingspolitikk og andre spørsmål i innenrikspolitikken. Det skapte likevel aldri noen problemer for deres samarbeid i Europa-bevegelsen”[31], skriver historiker Hans Olav Lahlum. Det var fordi de var enige om saken.[32] Europa-bevegelsen ble en uformell arena der diplomater, embetsmenn, stortingsmenn og representanter fra næringslivet kunne møtes, snakke om, og koordinere kampen for EF-medlemskap.

Norden i Europa

Da Skaug og Lie diskuterte hvordan opplysningsmaterialet skulle utarbeides husket Skaug at ”[d]et ligger en gjennomgåelse av hva man så å si kunne “redde” av Nordøk-planen i tilfelle Norge og Danmark slutter seg til EEC. Det foreligger et notat om dette i UD og Ølberg vil kunne ta seg av denne saken.” Her kan man spore en seiglivet tendens, nemlig at selv blant de som satte ’Europa først’ kunne man ikke forsømme de nordiske hensyn – det var illegitimt i en norsk Europa-debatt. Den forespeilede nye politiske virkeligheten, som et norsk EF-medlemskap ville innebære, måtte finne sin klangbunn i eksisterende kollektive identiteter, lagret i politiske institusjoner og kulturen, for å oppfattes som en legitim politisk diskurs – for å kunne aksepteres av folket.[33] Dermed ble Norden et vanskelig tema for Europa-entusiastene, og den tidligere nevnte Norden i Europa-linjen ble noe samtlige regjeringer gjennom EF-striden måtte beholde, i navnet om ikke i gavnet. Haakon Lies ’sosialdemokratiske drøm’ var mer enn det – det var også en måte å forene Norden og Europa retorisk.

Noen sluttbemerkninger

La oss samle trådene. For å forstå hvordan og hvorfor embetsverket engasjerte seg EF-kampen, er man nødt til følge deres arbeid med saken fra sin begynnelse.Europeerne i embetsverket sitt engasjement oppstod som følge av faglig overbevisning og fordi de i stor grad var med på å forme politikken. Selvlagd er ofte vellagd. Dette trosfellesskapet av embetsmenn ble en del av kjernen i et nettverk av likesinnede, organisert blant annet via Europa-bevegelsen. For det andre er det for lettvint å avskrive ja-siden som uorganisert og ’tannløs’ ut i fra det faktum at de led nederlag. Det er like lettvint å beskrive ja-kampanjen som et elitært kupp orkestrert av politikere og utro tjenere. Uten en historisk analyse av embetsverkets rolle i EF-kampen, blir de mange aktive ja-menn i administrasjonen stående igjen som endimensjonale stråmenn.