27. september 1931 opphevet norske myndigheter sentralbankens plikt til å innløse sedler i gull. Med dette brøt Norge sin tilknytning til det internasjonale fastkursregimet gullstandarden,[1] nøyaktig en uke etter Storbritannia. Overgangen til flytende kurser var et klart brudd med tidligere pengepolitiske regimer, og skapte stor usikkerhet rundt fremtidig kurspolitikk. Fordi suspensjonen av gullinnløsningsplikten inntraff svært brått, eksisterte det ingen konkret plan for hva slags kurspolitikk en nå skulle føre. I utgangspunktet stod Norge Bank fritt til å styre valutakursen. Det var imidlertid delte meninger om hvilke hensyn kronens verdi skulle styres etter. At regjeringen i denne perioden utgikk fra Bondepartiet, det sterkeste interessepartiet for primærnæringene i Norge, fikk naturlig nok betydning for diskusjonen. Så mye at det etter hvert ikke bare handlet om hva kronens fremtidige kursleie skulle være, men også om hvor ansvaret for kursfastsettelsen burde ligge.[2].
Beslutningen om å forlate gullstandarden var ingen ønsket handling fra sentralbankens side. Stabil pengeverdi, faste vekslingskurser og frihandel hadde sørget for gode vilkår for norsk økonomi frem til første verdenskrig. Etter krigen var det internasjonal enighet om å gjenopprette disse forholdene. At Norge valgte å forlate gullstandarden i 1931 skyldtes det sterke handelspolitiske forholdet til Storbritannia, og pundets betydning for norsk økonomi. Storbritannia var blitt tvunget til å forlate gullstandarden som følge av depresjonen og den såkalte “Sterlingkrisen” høsten 1931.[3] Resultatet var at pundet svekket seg, og styrket britisk konkurranseevne. Dersom Norge skulle opprettholde gullstandarden uten pundet, ville det påført norske eksportnæringer og spesielt skipsfarten, store tap. Samtidig presset den svenske Riksbanken på for en felles skandinavisk beslutning om å forlate gullstandarden, og slik ble det.[4]
På flytende kurs
Uten gulltilknytning svekket kronens verdi seg mot de resterende gull-landene, samtidig som den styrket seg mot det britiske pundet. Sentralbankens første reaksjon i denne situasjonen var å verne om kronens kjøpekraft. På bakgrunn av erfaringene etter første verdenskrig oppfattet Norges Bank, og særlig sentralbanksjef Nicolai Rygg, inflasjon som en langt større trussel enn fluktuasjoner i kursene. For å hindre ytterligere prisstigning og svekkelse av kronen, hevet sentralbanken diskontoen umiddelbart etter gullsuspensjonen.[5] Målet ble å opprettholde prisstabilitet, med håp om at forholdene snart ville tillate at man returnerte til gullstandarden. Det var imidlertid svært usikkert om eller når en slik returnering ville la seg gjøre.
Den største frykten blant norske eksport- og jordbruksnæringer var at sentralbanken skulle forsøke å gjeninnføre tidligere gullparitet,[6] slik Norges Bank hadde gjort gjennom den deflasjonsdrivende paripolitikken på 1920-tallet.[7] Den gang hadde kronestyrkelsen og den påfølgende økningen i rentekostnadene kraftig forsterket den allerede alvorlige gjeldskrisen i samfunnet. Eksportnæringenes Landsforbund og Norges Bondelag var derfor raskt ute med å foreslå at Norge burde benytte seg av de mulighetene en “fri papirvaluta” brakte med seg, til å devaluere – svekke kronekursen – for å gjøre norsk eksport mer konkurransedyktig, og for å lette den vanskelige gjeldssituasjonen for store deler av landets befolkning.[8]
Forslaget om devaluering fikk ikke innpass hos sentralbanksjefen. Nicolai Rygg kritiserte kravene om en devaluering ved å påpeke at den politikken som gikk ut på å hjelpe eksportnæringene med en depresiert, verdiforringet, valuta var “jevngod med et bidrag som samfunnet gir eksportørene for at de kan øke sin produksjon og gi bort en del av den til utlendinger for ingenting”.[9] Samtidig ville det medføre dårligere kjøpekraft for resten av befolkningen gjennom dyre importvarer. Argumentet for å styrke eksportsektorens konkurransedyktighet var etter sentralbanksjefens syn et tveegget sverd. Hva om man fikk en devalueringsspiral der stadig flere land kastet seg på i konkurransen om billigst mulige varer? Rygg erklærte at sentralbanken ikke ville forsøke å gjenopprette tidligere gullparitet, men at det verken var aktuelt med en devaluering eller en fastsettelse av kronekursen før man visste hva de store nasjonene, med hovedvekt på Storbritannia, ville gjøre i valutaspørsmålet. I mellomtiden gikk Norges Bank inn for å intervenere i markedet ved store fluktuasjoner.
Ansvaret for kurspolitikken
Penge- og valutakursspørsmål hadde tradisjonelt ligget hos Norges Bank. Sentralbankens selvstendighet ble begrunnet med behovet for rasjonalitet og langsiktighet i pengepolitikken.[10] Under gullstandarden var pengesystemet i stor grad selvregulerende, og politikerne blandet seg lite inn i sentralbankens anliggender. Uten gullstandard og faste kurser forandret denne situasjonen seg. Kursene måtte justeres på daglig basis, og fluktuasjonene skapte stor uforutsigbarhet for næringslivet. På grunn av endringene gullsuspensjonen skapte for det økonomiske liv ble det ønskelig for politikerne å få mer kontroll over kurspolitikken.
Bondepartiets utenriksminister Birger Braadland tok tidlig til orde for å begrense sentralbankens handlingsrom. I et internt notat til regjeringen i desember 1931 skrev han: “Det forekommer mig å være innlysende at seddelbanken under de nuværende forhold trenger direktiver om i hvilken retning landets pengepolitikk skal föres.”[11] Under finansdebatten i Stortinget vinteren 1932 ble det hevdet fra flere hold at de politiske myndighetene burde bestemme kronens verdi, ikke sentralbanken.[12]
I mars 1932 fikk Norge et skifte i regjeringssammensetning, etter at Bondepartiets første stats- og finansminister, Peder Kolstad, døde. Jens Hundseid ble ny statsminister, mens Jon Sundby tok over jobben som finansminister. Med Hundseid og Sundby i regjering fikk ideen om en devaluering og stabilisering av kronen større kraft. Aktører innenfor bondepartiregjeringen, Bondelaget og eksportnæringene presset stadig sterkere for en “nasjonal vending” i kurspolitikken, med overgang til en fastkurs bestemt av norske primær- og eksportnæringers behov, og ikke på bakgrunn av andre lands valutakurser. Med dette som mål tok den nye regjeringen flere grep for å svekke Norges Banks ledende posisjon i kurspolitikken.
Striden om kronekursen
Våren 1932 nedsatte regjeringen en offentlig “pengekomité” med mandat til: “å tilrettelegge den linje som bør følges i vår pengepolitikk vis à vis gullvalutaene, pundet og prisnivået, samt eventuelt å uttale seg om tidspunktet for å gripe inn”.[13] Sentralbanksjefen hadde gått sterkt i mot opprettelsen av komiteen, da han fryktet det kunne føre til spekulasjoner mot kronen, og svekke sentralbankens regulerende innflytelse i markedet. Frykten var berettiget. Uttalelser fra finansminister Sundby og statsminister Hundseid i forbindelse med komiteens utnevnelse førte til rykter om en ny kronekurs og en eventuell stabilisering. Forventninger om en svakere kurs fikk en selvforsterkende effekt i valutamarkedet ved at kronen svekket seg betraktelig overfor pund. Det var begrenset hvor kraftig Norges Bank kunne intervenere i markedet for å hindre ytterligere depresiering. Etter noen uker klarte Nicolai Rygg å presse statsministeren til å gi en offentlig uttalelse til støtte for Norges Banks politikk, i et forsøk på å roe valutamarkedet.[14] Til tross for at regjeringen til slutt bøyde av for sentralbankens argumentasjon i denne konkrete saken, kan episoden likevel betraktes som et forsøk på å svekke sentralbankens autoritet i kurspolitikken.
Høsten 1932 henvendte regjeringen seg direkte til Norges Bank med en ny oppfordring om å stabilisere kronen mot pund. Samtidig gikk finansminister Sundby igjen ut i pressen med klare uttalelser om hvor den fremtidige pundkursen burde ligge, i strid med Norges Banks anbefalinger. Sentralbanksjefen kunne ikke forstå hvorfor regjeringen måtte skape så store vanskeligheter. Markedet var lett påvirkelig, og det var nettopp dette finansministeren spilte på. Norges Bank erkjente at Stortinget hadde myndighet til å beslutte en stabilisering, men sentralbanksjefen påpekte at det ville være uheldig om regjeringen skulle fastsette en kurs som sentralbanken måtte forsvare i markedet.
Vil regjeringen bestemme kursene, så blir det den som råder over hvilke beløp banken skal anvende til kjøp eller salg av valuta. Dette er jo helt uholdbart. Ansvaret må være på ett sted. […] Det synes da nokså oppkonstruert å reise denne strid. Banken er villig til lokalt samarbeid med regjeringen som hittil, og det er dens ønske å være til regjeringens nytte.[15]
Det var en rekke grunner til at Norges Bank ønsket å vente med kursfastsettelsen og unngå en devaluering. For det første ville det være vanskelig å stabilisere kursen på daværende tidspunkt på grunn av ustabiliteten i markedet. For det andre hadde Norges Bank fått flere advarsler fra Bank of England om at en devaluering for å oppnå handelspolitiske fordeler ville føre til konkrete mottiltak fra britiske interesser.[16] For det tredje var Norge i regi av Folkeforbundet innkalt til en internasjonal konferanse i London sommeren 1933, med mål om å gjenopprette gullstandarden. For Norges Bank var det ikke aktuelt å avgjøre spørsmålet om norsk kurspolitikk før etter denne konferansen.
Finansminister Sundby var på sin side lite fornøyd med sentralbanksjefens holdning. Han mente det var feil at sentralbanken skulle ha mer å si for fastsettelsen av kronens verdi enn regjeringen, og gikk dypere til verks for å få en avklaring i spørsmålet om makt og ansvarsfordelingen på dette området. I en korrespondanse mellom Sundby og professor Wilhelm Keilhau fremgår det at finansministeren ønsket å få en utredning angående det rettslige forholdet vedrørende kursfastsettelse når sentralbanken ikke lenger hadde gullinnløsningsplikt. Sundby ville vite om det var mulig å endre forskriftene om pengeenheten, slik at regjeringen fikk myndighet til å avgjøre midlertidige kursfastsettelser. Da Keilhau forstod omfanget av det finansministeren ønsket, trakk han seg fra forespørselen, og understreket at det var de realpolitiske og ikke nødvendigvis de rettslige forhold, som tilsa at regjeringen ikke skulle gripe inn i sentralbankens daglige fastsettelse av kursene.[17]
Det er ikke funnet kilder som tilsier at finansministeren gikk videre i denne saken. Kanskje innså han at det ville bli en vanskelig oppgave å frata sentralbanken ansvaret for kursfastsettelsen? Kanskje skyldtes det at finanspolitikken og statsbudsjettet på denne tiden skapte nok vanskeligheter for regjeringen.[18]
Stabilisering
Til tross for intensjonene om å svekke sentralbankens sterke posisjon, fikk ikke det anstrengte forholdet til bondepartiregjeringen stor betydning for Norges Banks linje i kurspolitikken i denne perioden. I februar 1933 ble regjeringen Hundseid felt og erstattet av en venstreregjering ledet av Johan Ludwig Mowinckel, en av sentralbanksjef Nicolai Ryggs sterkeste støttespillere. Da verdenskonferansen i London i 1933 ble avsluttet uten enighet om en ny gullstandard valgte Norge, i likhet med de andre skandinaviske landene, å stabilisere kronen mot pund. Det nye kursleiet innenfor denne “sterlingblokken” innebar en viss depresiering til gode for norske eksportnæringer, men tok samtidig hensyn til Norges handelspolitiske interesser. Diskusjonen om ansvaret for kursfastsettelsen mistet dermed sin kraft, og Norges Bank forble, inntil videre, den ledende autoritet i pengepolitikken.
En rekke land fulgte Storbritannias eksempel og forlot gullstandarden i 1931. I dag er det enighet om at disse landene kom seg raskere ut av Depresjonen, enn de landene som beholdt gullinnveksling frem til midten av 1930-tallet.[19] Det er samtidig blitt påpekt at Norges Bank utviste stor grad av passivitet i kurspolitikken etter gullsuspensjonen, i stedet for å velge en mer aktiv og uavhengig pengepolitikk. En av konklusjonene i masteroppgaven denne artikkelen bygger på, er at det å forlate fastkursidealet for en mer uavhengig kurspolitikk, ikke svarte til den virkelighetsoppfatningen samtidens aktører opererte innenfor. Det langsiktige målet var fortsatt gjeninnføring av fastkurs, enten ved en tilbakeføring til gullstandard, eller ved å stabilisere kronen mot pund. Flytende kurser ble på denne tiden ikke akseptert som et alternativt regime i seg selv.
Noter
- Gjennom pengeloven av 1873 gikk Norge i 1874 over til gullstandardsystemet der hvert lands pengeverdi var tilknyttet en viss mengde gull, en parikurs, som sentralbankene var pliktige å innløse ved forespørsel. Alle valutaene i systemet var konvertible i gull, og landene var dermed internasjonalt knyttet sammen gjennom faste vekslingskurser. Gullstandarden fungerte i sin klassiske form fra 1870-årene til 1914, og deretter noe endret mellom 1925 og 1931.
- Artikkelen bygger på Tine Petersen “Da Norge forlot gullet. Norges Bank og kurspolitikken 1931-1933”. Masteroppgave skrevet som en del av Norges Banks 200-årsjubileumsprosjekt.
- Se Barry Eichengreen. Golden Fetters. Oxford: Oxford University Press, 1992 eller en nyere tolkning av Olivier Accominotti. «London Merchant Banks, the Central European Panic and the Sterling Crisis of 1931», The Journal of Economic History, forthcoming.
- Nicolai Rygg. Norges Bank i mellomkrigstiden. Oslo: Gyldendal norsk forlag, 1950.
- Tilsvarende dagens styringsrente
- Valutaens eksakte vekslingskurs overfor gull, som under gullstandarden avgjorde verdiforholdet mellom de forskjellige landenes valutaer. Etter pengeloven av 1873 hadde kronen et gullinnhold på 0,40323 g fint gull. Dollaren hadde et gullinnhold på 1,50463 g, og dermed ble gullpariteten 3,73 kr per dollar. Samtidig utgjorde kronens gullinnhold 1/18 av gullinnholdet i det britiske pundet, slik at en måtte betale kr.18,16 for et britisk pund.
- Se http://www.norges-bank.no/timeline/flashcontent/index.aspx#/no/78565/
- Riksarkivet, Norges Bank/Stat.avd. boks 115: Patrick Volckmar. “Papirvaluta”, De norske Eksportforeningers Landsforbund, 17.11.1931; Riksarkivet, Norges Bank/ Stat.avd. boks 115: Brev fra Norges Bondelag til regjeringen 24.6.1932, henviser til brev av 28.10.1931;
- Rygg, 1950: 482.
- NOU 1983: 39.
- Riksarkivet, Norges Bank/ Stat.avd. boks 118: Internt notat til regjeringen om spørsmål til diskusjon i den finanstekniske komité. Signert B.B.
- Aftenposten Aften, 18.2.1932 ”Valutaspørsmålet i forgrunnen under finansdebatten”
- Riksarkivet, Norges Bank/ Stat.avd. boks 114: “Komiteen til utredning av økonomiske og pengepolitiske spørsmål”, 6.4.1932.
- Norges Bank. “Beretning og regnskap for året 1932” Oslo: Norges Bank seddeltrykkeri, 1933: 45.
- Rygg, 1950: 478.
- Riksarkivet, Norges Bank/ Direksjonsarkivet II, boks 247: Brev fra Ivar Rooth til Nicolai Rygg. Merket ”Förtroligt”, 21.6.1932.
- Nasjonalbiblioteket, Håndskriftsamlingen, Gunnar Jahn, etterlatte papirer Ms. 3088: brevveksling mellom Wilhelm Keilhau og Jon Sundby, november 1932.
- Bjørn Vidar Gabrielsen. Menn og politikk. Senterpartiet 1920–1970. Oslo: H. Aschehoug & Co, 1970: 114.
- Se Tobias Straumann. Fixed Ideas of Money. Small States and Exchange Rate Regimes in Twentieth-Century Europe. Cambridge: Cambridge University Press, 2010.
Tine Petersen er master i historie fra Universitetet i Oslo med oppgaven Da Norge forlot gullet: Norges Bank og kurspolitikken 1931–1933
